宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，是党和人民意志的集中体现。图为市民在北京市宪法宣传教育基地参观。 视觉中国供图

党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）作出“推进社会主义民主法治建设”决策部署，要求“加强立法规划和立法审查，提高立法质量”。2025年 11月，中央全面依法治国工作会议在京召开，习近平总书记对全面依法治国工作作出重要指示，强调要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，合力开创法治中国建设新局面。贯彻落实党的二十大和二十届历次全会精神，贯彻落实习近平总书记重要指示精神，全国人大宪法和法律委员会认真开展合宪性审查和法律案统一审议，履行宪法法律赋予的职责，加强立法审查，不断提高立法质量，以良法促进发展、保障善治。

一、深入学习贯彻习近平法治思想，不断深化对提高立法质量重要性的认识

提高立法质量是习近平法治思想的重要内容。“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”提高立法质量是立法工作的永恒主题。习近平总书记高度重视立法工作，强调“不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量”“要紧紧抓住全面依法治国的关键环节，完善立法体制，提高立法质量”；阐明了提高立法质量的路径方法，强调“推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径”“要加强党对立法工作的集中统一领导，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局”“要完善立法体制机制，推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”。这些重要论述为加强和改进新时代立法工作、提高立法质量提供了根本遵循。

提高立法质量是推动高质量发展的有力保障。习近平总书记指出：“发展要高质量，立法也要高质量。要以立法高质量保障和促进经济持续健康发展。”推动高质量发展是经济社会发展的主题，也是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。当前，我国发展处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，加快构建新发展格局、推动科技创新和产业创新深度融合、加快发展新质生产力，迫切需要高质量立法提供支撑。立法必须主动适应高质量发展的实践需求，通过明确权利义务关系、规范权力运行、维护公平竞争，为经济社会发展提供稳定可预期的制度环境，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。

提高立法质量是不断实现人民对美好生活向往的必然要求。习近平总书记指出，“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题”。推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。促进高质量充分就业、完善收入分配制度、办好人民满意的教育、健全社会保障体系、加快建设健康中国、稳步推进基本公共服务均等化、促进全体人民共同富裕等，对立法提出新任务新要求。立法必须关注和回应人民群众所思所盼所愿，问计于民、问需于民，不断提高立法质量，把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到法律制度中。

提高立法质量是坚持改革和法治相统一的有效途径。习近平总书记强调，“改革和法治如鸟之两翼、车之两轮，相互依存、缺一不可”“要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，立法主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用，做到重大改革于法有据，改革和法治同步推进，增强改革的穿透力”。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》将坚持全面依法治国作为进一步全面深化改革的重大原则之一，对完善中国特色社会主义法治体系作出专章部署，明确指出“在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化”。《建议》有关改革安排同党的二十届三中全会部署在目标指向上一以贯之、在重大部署上接续推进。《建议》将“进一步全面深化改革取得新突破”列为“十五五”时期经济社会发展的主要目标之一，其中专门提到“社会主义法治国家建设达到更高水平”，并相应部署了推进社会主义民主法治建设的重大任务，明确要求“坚持全面依法治国，协同推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。

二、积极稳妥推进合宪性审查工作，维护国家法治统一

宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力。推进全面依法治国，必须全面贯彻实施宪法，加强宪法监督，坚定维护宪法尊严和权威。合宪性审查是保证法律、法规与宪法规定、宪法原则、宪法精神相一致的重要制度，是宪法监督中的一项重要工作。习近平总书记强调，“要全面发挥宪法在立法中的核心地位功能，每一个立法环节都把好宪法关”“要完善宪法监督制度，积极稳妥推进合宪性审查工作，加强备案审查制度和能力建设”。《建议》强调，加强宪法法律实施和监督，完善维护国家法治统一制度机制。这就要求在立法工作中必须增强宪法观念、提高宪法意识，把合宪性审查贯穿立法起草、论证、协调、审议全过程，及时妥善处理合宪性、涉宪性问题，以高质量审查保证高质量立法，确保宪法得到完整准确全面贯彻。

推进合宪性审查工作制度化、规范化。全国人大及其常委会贯彻落实宪法以及党中央决策部署，修改立法法，完善依宪立法、依法立法的原则。全国人大设立宪法和法律委员会，强化推进合宪性审查、加强宪法监督等职责。出台完善和加强备案审查制度的决定，明确要求在备案审查工作中推进合宪性审查。注重审查法规、司法解释等规范性文件是否存在不符合宪法规定、宪法原则、宪法精神的内容，认真研究涉宪性问题，及时督促纠正与宪法相抵触或者存在合宪性问题的规范性文件。修改全国人大宪法和法律委员会工作规则，将合宪性审查明确为统一审议的重要程序，并细化有关工作要求。实践中，宪法和法律委员会召开会议统一审议法律案时，一并听取关于法律草案合宪性涉宪性问题研究意见的报告，并根据不同情况在法律草案的说明、修改情况的汇报、审议结果的报告、修改意见的报告以及参阅资料等文件中予以说明。在全国人民代表大会会议和全国人大常委会会议审议法律案时，根据需要和工作情况，将部分合宪性审查意见作为参阅文件或资料印发会议，为代表和委员审议法律案提供参考。

推动合宪性审查工作常态化、显性化。宪法和法律委员会在审议和讨论法律案时，将合宪性审查作为重要环节，对涉及宪法理解和适用问题作出说明和回应，对宪法有关规定的含义提出解释性研究意见，采取务实管用的方式方法，积极回应社会关切。本届以来，在制定修改爱国主义教育法、海洋环境保护法、国务院组织法、突发事件应对法、学前教育法、文物保护法、法治宣传教育法、国家发展规划法等法律以及编纂生态环境法典过程中，均对合宪性涉宪性问题进行审查研究，在审议结果报告等立法文件中提出研究意见，区分不同情况作出适当处理，确保每一部法律、每一项制度、每一条规定都符合宪法规定、宪法原则、宪法精神。比如，在学前教育法草案审议过程中，针对草案关于社会力量参与学前教育的规定所涉及的宪法问题进行认真研究，建议在学前教育法草案有关条文中明确规定，“国家鼓励、引导和规范社会力量参与学前教育发展”。又如，贯彻实施宪法相关规定，新修订的反洗钱法增加规定“根据宪法”作为立法依据，在修订草案审议结果的报告中指出，“商业银行与客户之间是平等主体间的民事关系，洗钱风险管理措施不是行政管制，金融机构采取洗钱风险管理措施应当在其业务权限范围内进行，不得擅自冻结或者变相冻结客户资金，侵犯其取款权利”，为商业银行和客户之间的权利义务关系提供了立法指引。此外，宪法和法律委员会、法制工作委员会在备案审查工作中加强对法规、司法解释等规范性文件合宪性涉宪性问题审查研究，及时督促纠正与宪法相抵触或存在合宪性问题的规范性文件，切实维护宪法权威和国家法治统一。

三、做好法律案统一审议工作，推动法律体系更加科学完备、统一权威

习近平总书记强调：“要优化立法职权配置，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全立法起草、论证、协调、审议机制，完善法律草案表决程序，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，提高法律法规的可执行性、可操作性。”审议是立法程序的重要环节，也是人大及其常委会在立法工作中发挥主导作用的重要途径。按照立法法等法律的有关规定，列入全国人大及其常委会议程的法律案，由宪法和法律委员会进行统一审议。在审议过程中，宪法和法律委员会根据常委会组成人员、有关专门委员会的审议意见和其他各方面的意见，进行统一审议后，向常委会提出修改情况的汇报或者审议结果的报告，并提出法律草案修改稿。实践证明，统一审议制度是具有中国特色的立法制度，是把好审查关的必要环节，是不断完善中国特色社会主义法律体系、提高立法质量的重要制度保障。

认真践行科学立法、民主立法、依法立法。科学立法、民主立法、依法立法是立法法确立的基本立法原则，也是提高立法质量的有效途径。宪法和法律委员会在统一审议过程中，深入践行科学立法、民主立法、依法立法，确保每一项立法决策都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。遵循和把握客观规律、立法规律，加强和改进调研方式，围绕法律案中的重大制度安排和关键问题，深入基层一线，多层次、多方位、多渠道调查了解情况，在此基础上提出科学的审议意见，确保法律规定符合客观实际，实事求是反映和解决现实社会的客观需求。践行和发展全过程人民民主，广泛凝聚立法共识。在审议有关法律案过程中，会同有关专门委员会、法制工作委员会召开“三委座谈会”，共同研究解决法律草案中的重点难点问题。积极发挥基层立法联系点“直通车”作用，确保立法项目的确定、起草、审议、通过等各个环节都听到来自人民群众的声音，努力做到人民有所呼，立法有所应。

增强立法系统性、整体性、协同性、时效性。系统性、整体性、协同性、时效性是衡量立法质量的标准和尺度，是完善中国特色社会主义法律体系的内在要求。实行统一审议制度，确保制定的法律与宪法保持一致，法律制度之间相互衔接、协同高效，避免出现相互矛盾、抵触问题，有利于增强立法的系统性、整体性、协同性、时效性，保持法律体系和谐统一。比如，编纂生态环境法典是一项立法系统工程，编纂工作采取适度法典化思路，有的法律纳入法典后不再保留，有的择其要旨纳入法典并继续保留。宪法和法律委员会在审议法典草案时，注重处理好与有关单行法之间的关系，同时做好各编之间的衔接，对生态环境监测、生态环境影响评价、新领域污染防治、废弃物循环利用、碳市场建设和碳排放权交易、法律责任等问题提出修改意见，补足立法空白，完善制度体系。又如，审议网络安全法修正草案，处理好与民法典、个人信息保护法的关系，增加网络运营者处理个人信息应当遵守网络安全法和民法典、个人信息保护法等法律法规的规定。

切实解决立法中的重点难点问题。法律是调整特定社会关系的行为规范。在立法过程中，地方、部门和社会各方面的利益诉求都会反映到立法中来，对法律案进行统一审议，整合协调各方面的意见，有利于客观、公正、高效地解决重点问题和矛盾，凝聚各方面共识，提高立法质量和效率。比如，在民营经济促进法制定过程中，社会各界高度关注异地执法和趋利性执法问题。宪法和法律委员会聚焦这一热点、难点问题，加强与相关部门沟通，在草案三次审议稿中增加办理案件应当“遵守法律关于追诉期限的规定”、禁止为经济利益等目的滥用职权实施异地执法等内容，进一步规范执法行为，促进严格规范、公正文明执法，保护民营经济组织及其经营者的合法权益。又如，提请全国人大常委会审议的仲裁法修订草案，规定了一系列行政处罚，宪法和法律委员会研究认为，仲裁法是关于仲裁的程序法，不宜规定行政处罚的内容，建议删去该款规定，并明确对属于违反仲裁机构登记管理规定的，依照有关法律、行政法规的规定处理。

四、为实现“十五五”时期经济社会发展目标任务提供坚实法治保障

《建议》明确提出，“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位。要落实好党的二十届四中全会部署的推进社会主义民主法治建设任务，以高度的政治责任感和历史使命感做好立法工作，不断提高立法质量，以高质量立法为实现“十五五”时期经济社会发展目标任务提供有力保障。

始终坚持党对立法工作的领导，确保正确政治方向。党的领导是推进全面依法治国的根本保证。要坚持宪法确定的中国共产党领导地位不动摇，坚持宪法确定的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不动摇，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。要强化理论武装，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实习近平法治思想，在合宪性审查、法律案统一审议等工作中坚决贯彻落实党中央决策部署，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志。健全坚持和加强党的全面领导的制度体系，通过立法修法推动坚持党的全面领导入法入规，推动实现党的领导制度化、法治化。

推进合宪性审查，切实把好宪法关。合宪性审查工作是新形势下加强宪法实施和监督的重要举措和抓手。要加强合宪性审查制度化建设，建立健全涉及宪法问题的事先审查和咨询制度，有关方面拟出台的法规规章、重要政策和重大举措，凡涉及宪法有关规定如何理解、如何实施、如何适用的，都应当事先经过全国人大常委会合宪性审查，确保同宪法规定、宪法原则、宪法精神相符合。要把好统一审议环节的宪法关，健全完善法律草案合宪性审查程序机制，形成科学有效的法律草案合宪性审查程序、规则和标准，对涉及的合宪性、涉宪性问题进行研究审查，遵循宪法规定和宪法原则作出适当处理，确保宪法得到完整准确全面贯彻。注重在备案审查工作中加强合宪性问题审查研究，切实维护国家法治统一。

认真做好法律案统一审议工作，着力提高立法质量。面对“十五五”时期的新形势新要求，立法工作承载的责任更大、任务更重。要认真做好法律案统一审议工作，通过科学有效、系统完备的法律制度体系保证宪法实施，加快完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。要深刻认识“十五五”时期我国经济社会发展的新特征，准确把握以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的历史使命，主动适应立法工作覆盖广、数量多、节奏快、要求高的新特点新要求，遵循立法规律，丰富立法形式，坚持时、度、效相统一，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，不断健全国家治理急需、满足人民日益增长的美好生活需要必备、维护国家安全所急的法律制度，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供坚实法治保障。