为新型污染防治提供坚实法治保障
辽宁大学法学院教授，湖北水事研究中心研究员
刘佳奇
海南文昌，淇水湾旅游度假综合体，大屏幕显示建筑能耗与碳排放信息。 视觉中国供图
为持续深入推进污染防治攻坚和生态系统优化，“十五五”规划建议提出，“坚持环保为民，全面落实精准科学依法治污”“深入推进新污染物治理”。这不仅要求在新形势下持续关注大气、水、土壤等常规污染治理，也要关注老百姓身边出现的新型污染问题。生态环境法典草案三审稿（以下简称“法典草案”）污染防治编，在对现行大气、水、土壤、固体废物、噪声、放射性等领域的污染防治单行法以及环境保护法、海洋环境保护法等法律中关于污染防治的规定进行系统整合、编订纂修、集成优化的基础上，设立第九分编，即化学物质污染风险管控、电磁辐射和光污染防治，对新型污染防治进行专门规定。这充分彰显了生态环境法典立足以人民为中心的立场。
聚焦污染防治新领域 彰显生态环境安全价值追求
生态环境安全是国家安全的重要组成部分，也是生态环境保护，特别是污染防治立法的底线价值追求。从工业废气、废水、废渣到此后的悬浮颗粒物、重金属等，污染防治领域影响生态环境安全的因素处在变化之中。作为污染防治领域立法的集大成者，法典草案聚焦影响生态环境安全的新领域，用法治手段解决影响生态环境安全的问题。
聚焦化学物质污染带来的生态环境安全问题。相较于双对氯苯基三氯乙烷、多氯联苯等传统化学污染物对于生态环境和公众健康的危害，持久性有机污染物、内分泌干扰物、抗生素等新污染物具有生物毒性、环境持久性、生物累积性等特征，对生态环境和公众健康具有较大安全风险，但处于生态环境管理的薄弱环节。化工是我国的支柱产业之一，我国已成为全球最大的化工产品生产国，每年还将生产和使用数量众多的新化学物质，这无疑增加了生态环境和公众健康方面的风险隐患。有鉴于此，法典草案在污染防治编专设第三十四章化学物质污染风险管控，为防控化学物质带来的生态环境安全问题提供了基本法治遵循。
聚焦电磁辐射引发的生态环境安全问题。随着我国经济社会的不断发展，包括无线电发射设备、电信设备、电气电子设备等在内的各种电磁设施越来越多。这些设施在给人们生产生活带来帮助的同时，也引发公众对其周边环境特别是自身健康安全影响的广泛关注。虽然我国执行的《电磁环境控制限值》（GB8702-2014）较国际非电离辐射防护委员会推荐限值更为严格，但目前电磁辐射污染领域的法治供给存在明显不足。在此情况下，法典草案在污染防治编专设第三十五章电磁辐射污染防治，在防控电磁辐射引发的生态环境安全问题方面填补了法律空白。
聚焦光污染产生的生态环境安全问题。随着现代科技的发展，各种人造光源数量迅速增加，光污染逐渐成为一种新型城市环境污染问题。照明产品、户外显示产品、交通补光灯、建筑玻璃和材料等城市光源的过度照射或反射，不仅影响居民的身心健康与出行安全，也在相当程度上影响了动植物的自然生活规律。环境保护法明确了光辐射是环境污染的主要来源之一，部分省市的地方立法中对玻璃幕墙、城乡照明或户外广告招牌的光污染防治作出规定。但光污染属于新型物理性污染且成因复杂，标准制定和监督管理体系总体上处于起步阶段。为此，法典草案在污染防治编专设第三十六章光污染防治，为防控光污染产生的生态环境安全问题创设了基础法律依据。
突出立法针对性 筑牢生态环境安全的法治基础
相较于常规污染，前述新型污染具有成因复杂、专业技术性强、涉及面广等特点，这无疑对立法工作提出了更高要求。为此，法典草案除在上述领域明确建立生态环境部门统一监督管理、有关部门分工负责的基本管理体制外，还充分考量上述三类新型污染各自的特殊性，保障生态环境安全，有针对性地进行了制度设计。
针对化学物质建立全周期污染风险管控体系。首先，从国务院生态环境主管部门定期组织开展、相关企业事业单位提供信息两方面入手，建立基础性的化学物质污染信息调查制度。其次，建立化学物质污染风险评估制度，制定公布重点管控新污染物清单并适时调整，明确禁止、限制等环境风险管控措施。最后，我国自2003年起实施新化学物质环境管理登记制度，并于2020年制定实施《新化学物质环境管理登记办法》。作为防范污染风险的前端关口，法典草案将此项关键制度吸纳入典，第650条、第651条明确规定企业事业单位生产或者进口前向国务院生态环境主管部门申请新化学物质环境管理登记，禁止未取得新化学物质环境管理登记证或者不按照登记证的要求生产、进口新化学物质，禁止使用未取得登记证的企业事业单位生产或者进口的新化学物质生产产品。
针对电磁辐射污染建立总体预防、分类管理、综合治理的全过程防控体系。一是界定了电磁辐射污染的概念，将超标作为污染的基本判断标准，为该领域污染防治工作确立了基本遵循。二是为保障区域电磁辐射环境总体安全，将电磁辐射设施产生的电磁辐射对周围环境的影响纳入相关规划的制定和修改，统筹规划、合理安排土地用途和建设布局。参考噪声等其他能量型污染的分区管控手段，划定本行政区域各类电磁环境质量标准的适用区域。三是要求各类可能产生电磁辐射的设施、设备的技术规范或者产品质量标准中规定电磁辐射限值，并根据电磁辐射排放水平及其对周围环境的影响，将电磁辐射设施分为一类、二类、三类，针对不同类别以及特殊主体、设施分别规定相应的污染防治措施和要求。四是对于造成严重电磁辐射污染的，专门规定县级以上地方人民政府应当组织有关部门和其他有关单位对电磁辐射污染情况进行调查评估和责任认定，制定电磁辐射污染综合治理方案。
针对光污染建立发光、反光全方位防治体系。首先，基于保护满足公众健康需求的良好光环境定位，法典草案第667条将光污染定义为过度、不恰当使用人工照明，或者不恰当改变日光的照射条件，造成周围生活环境中人的视觉受到干扰的现象。其次，通过将光污染纳入规划以及统筹规划、合理安排土地用途和建设布局，并对光污染防治实行分区管控，实现对发光、反光污染的整体防治。第三，在生产环节纳入光污染防治的考量，要求发光或反光的产品、设备等在其技术规范或者产品质量标准中规定合理的光限值。最后，在设计和使用环节采取双管齐下的防治策略，一方面，为防止、减轻发光带来的光污染，规定广告屏、广告牌、灯箱、媒体立面墙、道路、体育场、施工场地等应当按照国家有关规定合理设计、安装、使用照明设施，定期保养维护；另一方面，为防止、减轻反光带来的光污染，规定建筑物、构筑物外表面采用玻璃幕墙等建筑材料应当符合国家有关规定，合理设计和选材。
增强制度体系性 提升生态环境安全的保障能力
基于适度法典化的基本编纂思路，法典草案为前述新型污染防治工作创设了基础性制度依据。随着相关领域污染防治工作的深入开展，健全相关法律制度体系，无疑是持续提升生态环境安全保障能力的必要举措。
拓展监管链条，增强化学物质污染风险管控制度的体系性。一是加强新化学物质尤其是新污染物的生态环境监测，持续识别暴露程度等级高、有可能对生态环境或公众健康造成损害而需要进一步提供信息的化学物质，将其列为优先评估化学物质并作为污染风险管控的优先考虑对象。二是完善新化学物质的风险分级与动态监管机制，建立从数量为主到风险为主的新化学物质环境管理登记体系。基于对生态环境或公众健康造成影响的风险程度对已登记的新化学物质实施动态跟踪评估以及风险的再次识别、分类，根据评估和识别分类情况分别采取相应的风险管控措施。三是建立跨区域跨部门的联动执法机制，将化学物质污染风险管控事项纳入生态环境执法年度工作计划，加大监督执法力度，依法查处违法违规行为；情节严重的，依法依规开展失信联合惩戒，增强对违法违规行为的震慑作用。四是有效衔接企业环境信息披露制度，推动新化学物质的生产或进口企业依法依规及时披露相关信息。
突出安全防护，增强电磁辐射污染防治制度的体系性。一是完善输变电、电信等建设项目环境标准体系，明确选址选线、设计、施工、运行等各阶段的电磁辐射防护要求，使项目周围区域电磁环境质量和公众健康得到有效的保护。二是完善电磁辐射监测制度。其中，政府应当组织建立电磁辐射环境质量监测网络和监测预警系统，加强电磁辐射环境质量和污染源监测；从事电磁辐射活动的单位应当制订监测计划，定期对工作场所以及周围环境进行监测或者委托具有资质的机构进行监测；使用电磁辐射设施、设备的单位应当采取有效的控制措施和屏蔽措施，定期检查、评估电磁辐射设施、设备的防护性能，保证电磁场强度符合国家电磁辐射环境保护标准。三是有效衔接基础性污染防治法律制度，细化涉电磁辐射建设项目的生态环境影响评价审批、配套防护设施同时设计、同时施工、同时投入生产使用、排污许可证申领、自行监测等方面的生态环境管理要求。四是健全信息公开和公众参与机制、多元纠纷解决机制等，有效应对电磁辐射污染的邻避效应问题。
着力细化措施，增强光污染防治制度的体系性。一是进一步明确相关职能部门的权责分工。光污染与生态环境保护、规划设计、建筑形态特点、居民生活习惯、光源技术发展、城市管理能力和公众对光环境的感知等密切相关，职责明确的监管体系是光污染防治工作的基础。考虑到光污染来源复杂、涉及行业部门较多，应在生态环境部门统一监督管理的基础上进一步梳理各部门职责，明确各类光污染在规划、源头管控、建设审批、污染治理等各个环节的监管主体及具体权限。二是加强对特殊区域的管控，各地可在分区管控的基础上因地制宜划定暗夜保护区等功能区，明确景观照明亮度、功率密度值、光污染限值等方面的特殊要求。三是基于发光或反光产品、设备在生产环节的光限值要求，规定道路照明、景观照明。户外广告、招牌等设置的照明光源不符合光限值要求的，设置者应当及时整改，防止对周围居民生活和车辆、船舶安全行驶的影响。四是畅通光污染投诉渠道，尽可能将绝大多数光污染纠纷以劝阻、调解、行政处罚等方式有效化解，切实保障人民群众的合法权益。
〔本文系研究阐释党的二十届三中全会精神国家社科基金重大专项“生态环境法典化的中国实践和理论创新研究”（项目编号：24ZDA095）的阶段性研究成果。〕