2025年7月召开的中央城市工作会议部署了城市工作的7个方面重点任务，“着力建设绿色低碳的美丽城市”是其中之一，具体要求是“巩固生态环境治理成效，采取更有效措施解决城市空气治理、饮用水源地保护、新污染物治理等方面的问题，推动减污降碳扩绿协同增效，提升城市生物多样性”，这为美丽城市建设确立了目标和具体任务。

　　美丽城市建设是美丽中国建设的重要方面，建立健全法律制度体系是美丽城市建设的重要保障。党的十八大明确提出“努力建设美丽中国”目标后，我国生态文明体制改革稳步推进、生态环境保护制度不断完善、生态环境质量逐步改善，城市的生态环境状况也越来越好。“美丽城市”在城市工作整体框架下为城市生态环境保护工作提出了更高的目标，实现该目标要考虑城市生态环境保护的特殊性、依靠全社会的共同努力，从根本上需要科学合理的制度确保各方面形成合力。因此，应当围绕美丽城市建设的目标任务，进一步明确美丽城市建设的基本立场、充分考虑城市环境的特殊性、发展和完善城市环境保护制度，加快构建美丽城市建设的法治保障体系。

　　以人为本推进美丽城市建设

　　城市发展“为了谁”是城市工作的重大理论和实践问题，人民城市理念是回答这一问题的根本指引。习近平总书记强调，城市的核心是人。党的二十大报告提出，坚持人民城市人民建、人民城市为人民。人民是城市工作的核心和目的，决定了城市工作的方向和目标。美丽城市建设也要以人民城市理念为指导，确立“人”在城市生态环境保护工作中的主体性地位，防止“为了环境而保护环境”的方向性偏差，以提升人的幸福感、满足人的全方位需求为目的，合理确定美丽城市建设的目标，并且选择合理的制度实现方案。

　　明确人在美丽城市建设中的主体性地位。保护城市生态环境的最终目的是保护人的权益，要围绕人的需求而不是生态环境来确定美丽城市建设的制度目标。推进美丽城市建设的法律制度设计应当围绕人的权益主要是环境权益的保护来展开，污染防治制度的目的是维护公众健康、降低公众的健康风险，生态保护制度的目的是为人提供适宜居住的城市环境、提升居民的生活舒适度，在此基础上确定具体的污染防治、生态保护目标和措施。要立足于建设以人民为中心的美丽城市来推进相应的制度改进。

　　以平衡人的各种需求为根本制度追求，不能过分强调城市生态环境保护的重要性而忽视其他目标。城市工作是一个整体，中央城市工作会议提出了建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市的目标，美丽城市建设是城市工作的重要方面。城市建设的基本目标包括经济、生态和社会三个方面。平衡城市建设的经济、生态和社会的目标，需要以人民城市理念为指引，立足对人的需求的全面满足这一立场。现代城市的功能以经济和社会文化为主，体现为对自然生态环境的大规模、深度化改造，城市环境以人工环境为主，相对忽视了城市居民接近自然、享受自然环境的需求。要以满足人的全方位需求为目标，合理确定美丽城市建设的目标，并开展相应的制度设计。

　　基于城市特征推进城市生态环境保护制度建设

　　美丽城市建设是在美丽中国建设的大背景下推进的，相应的制度支撑也分为两个层次。在基础层次上要依赖生态环境保护的基本制度，在具体层次上要适应城市生态环境保护特殊性的规则。我国的生态环境法律体系经过几十年发展已经相对完备，是目前城市生态环境保护工作取得成效的重要制度支撑。但是，城市生态环境保护仍面临诸多困难和问题，需要大力推进美丽城市建设，发展和完善适应城市特殊性的生态环境保护制度尤为关键。

　　城市生态环境保护制度的发展需要充分考虑城市特征、精准识别城市生态环境保护的特殊性。城市环境是高度人工化的环境，在很大程度上与自然环境相分离，因此在保护目标和措施上不同于对自然环境的保护。对物种、自然生态空间、生态环境要素质量的保护都有相对较宽的选择空间，不应过多受限于自然环境的天然状态，而是需要更多的人工改造、控制来创造相对良好的生态环境。

　　城市与公众的生活紧密关联，城市是人口高度聚集的区域，而且主要是以生活目的聚居起来的人群，对城市环境的保护是将其作为生活环境的保护。这不同于对一般意义上的生态环境保护，需要更加关注人的生活需求本身，与公众乃至个体的身体健康密切相关，应当更多考虑人的权益而非生态环境的整体状态。

　　城市环境的人口密集使社区邻里关系显得更为重要，居民之间在环境权益方面的联系更为紧密，从而需要更注重对相邻环境保护问题的处理。环境污染和生态破坏经常被简化理解为工农业活动、规模化行为的后果，这在城市环境问题上并不完全适用。城市中出现的环境污染和生态破坏问题还经常由相对分散的居民日常活动导致，比如生活噪音、住宅采光等。

　　将美丽城市建设推向深入、完成中央城市工作会议确定的美丽城市建设目标，还需要基于城市特征、城市生态环境保护的特殊性进行制度的改进。要在生态环境保护基本制度之下推进城市生态环境保护制度建设，例如城市河道等水域保护制度、绿地和绿化制度、噪声和光污染防治制度等，都需要有城市生态环境保护方面的规则。目前在国家层面，除了已有绿化制度之外，其他制度较少有针对城市需求的具体规则，需要围绕美丽城市建设目标尽快推进相关规则制度制定。此外，要在城市基本管理制度中更多纳入生态环境保护要素，将生态环境保护的要求融入城市建设和管理过程。城市是一个整体，城市建设发展也是一项整体性工作，美丽城市建设是其中一个方面，不能脱离城市建设和管理的整体过程而存在。因此，基于城市特点的生态环境功能保护制度需要体现在城市规划、土地管理以及建筑管理的整个体系中，这是城市生态环境保护制度建设的重要方面。要将具体制度放在制度体系之中进行检视和改进，在生态环境保护制度体系和城市建设管理制度体系中寻找城市生态环境保护制度的合理定位，进而推动制度的整合、改进。

　　建立健全美丽城市建设的法治保障体系

　　美丽城市建设的制度支撑不仅需要各项规则的发展和完善，更需要法治运行体系整体上发挥作用。

　　制度规则的发展和完善是美丽城市建设的根基。具体的制度设计体现在以下方面：一是推进城市规划制度的生态化改造。城市规划是建立和维持城市秩序的重要手段，决定着城市的空间结构、发展方向，城市生态环境保护目标要纳入城市规划才能得到有效的制度保障。城市生态环境保护的深入开展需要城市规划制度的保障，在规划制度中明确生态环境保护是规划的重要内容，实现城市规划制度的生态化改造。二是将生态环境保护的用地需求纳入城市土地管理制度之中。我国的土地管理法律制度已经相对完备，但是在城市生态用地方面的规定尚不明确。美丽城市建设需要有绿地、水域等硬指标，其用地需要在城市土地管理制度中明确，以用地比例指标等实现硬约束，才能为美丽城市建设提供长效的制度保障。三是推动污染防治制度的针对性细化。我国已经建立了体系化的污染防治法律制度，基本覆盖了全部的污染因素和领域，但是城市污染防治中还有健康保障需求高、生活污染影响大等因素需要考虑，对城市新污染物治理、城市空气污染治理和城市噪声污染、光污染治理等，还需要更具针对性的规则。四是发展城市生态保护的特殊规定。城市中高度人工化的自然环境仍是整个自然环境的一部分，需要纳入生态系统整体进行考量并开展生态保护，包括城市生物多样性的维持等。但高度人工化特征决定了城市生态保护不能追求自然原生态的目标，而要在人工控制和干预下重建生态系统并保持与自然生态系统的联系，例如保留动物迁徙通道、保持一定的生物多样性水平等，需要相对专门化的城市生态保护制度。五是推动社区层次的生态环境保护制度建设。立足于政府引导和社区自治，建立住宅区、街区范围的生态环境保护规则，明确基层自治组织、物业服务人和房产权利人在生态环境保护方面的义务，以推动社区绿化、住宅生态化水平，在社区层次推动美丽城市建设。

　　执法、司法机制是美丽城市建设的重要方面。法治运行是一个复杂的过程，在发展完善相关制度规则的基础上，要推进生态环境执法、司法机制的完善，为美丽城市建设提供充分的制度动力。生态环境执法体制改革、环境资源司法机制发展要深入到城市生态环境保护领域，通过执法力量下沉、司法机制创新推动城市生态环境保护方面的法律法规落实，提升全社会的守法水平，为美丽城市建设提供动态化、体系化的法治保障。

　　〔作者系武汉大学环境法研究所教授。本文系2025年度重庆市社会科学规划（城市治理）项目“超大城市宜居环境建设和高品质生活水平提升研究”（2025ZL05）的阶段性成果。〕