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民族自治地方矛盾纠纷多元化解的检察模式探索

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习近平总书记强调,“只有树立对法律的信仰,各族群众自觉按法律办事,民族团结才有保障,民族关系才会牢固”。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出,完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制,努力将矛盾化解在基层。当前,民族自治地方检察机关加强履职,积极参与矛盾纠纷化解工作,在充分发挥司法职能维护民族团结和地方经济社会繁荣发展方面做了大量卓有成效的工作,取得了明显成效。

但是,民族自治地方因少数民族数量占总人口比例较大,其行为习惯、传统文化、价值观等均与非民族自治地方有所区别,特别是民族聚居地区,民族个性、家族特征比较明显,产生矛盾纠纷的因素更加复杂,且存在矛盾纠纷持续时间长、化解难等问题。民族自治地区检察工作具有特殊性,检察机关作为司法机关是参与基层社会治理的重要力量,要通过充分发挥检察职能且积极地拓展检察职能维护民族团结、维护基层稳定、维护繁荣发展,通过探索多元化解检察模式切实预防和化解民族自治地方矛盾纠纷,努力为建设各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的民族自治地方发展新格局积极贡献检察力量。

一、民族自治地方矛盾纠纷的特点

近年来,全国法院受理案件特别是民事案件受案数逐年攀升,这已是不争的事实,民族自治地方案件也呈逐年上升趋势。笔者经过调研发现,民族自治地方矛盾纠纷呈现以下特点。

(一)矛盾纠纷多由小事引发。民族自治地方由于长期以来的民族风俗习惯,个性特征比较明显,家族群体特征也比较突出,有时往往因为一件小事就能引发矛盾纠纷。有的案件当事双方多系亲友邻里,发案原因简单,行为人主观恶性小,多是一时冲动,不能自控,触犯了刑律。这类案件一旦发生,当事双方以及各自的亲友不停地多头奔走、多级反映,个别案件还可能造成人员大量聚集,在发案地引起广泛的关注,如果处理不慎,就会激化矛盾,在当事人之间造成长时间的隔阂,有的可能世代相互仇视,增加了不和谐因素,对经济社会的发展十分不利。比如民族自治地方因家族利益、土地承包经营权等引发的矛盾纠纷,矛盾纠纷的双方往往是一个利益共同体,一旦有家族成员因矛盾纠纷提出要求,家族成员就会群起响应以致矛盾纠纷的组织化程度不断提高,如果这些矛盾不能得到及时有效化解,一些矛盾纠纷就可能转化为治安案件、刑事案件,甚至演变为群体性事件。

(二)矛盾纠纷产生原因复杂多样。从实践来看,传统的民族自治地方矛盾纠纷主要是家族利益、民族文化、风俗习惯等的群体冲突以及婚姻、家庭、赡养、土地权属等单一的民事纠纷。但随着经济社会的发展,矛盾纠纷形成的原因更加复杂,范围已经扩展到经济社会的方方面面,特别是因经济建设、道路建设等占地较多,因土地问题、林地问题、房屋建设等问题引发的矛盾纠纷日益增多,发展成为民事纠纷、经济纠纷,有的演变为轻微刑事案件、严重暴力犯罪案件,形成多种纠纷性质并存的社会矛盾纠纷态势,与之相伴而生的还有大量信访案件纠纷,比如因矿藏、林权、土地、水源、道路、相邻权等不但会引发矛盾纠纷,还可能引发行政纠纷,处理不当还会形成信访案件。同时,有的别有用心分子打着民族、宗教旗号,利用意识形态渗透、非法出版物宣传、非法开展宗教活动等手段,煽动情绪、制造事端,影响民族关系、破坏民族团结,严重威胁民族自治地方基层社会稳定和国家安全。

(三)矛盾纠纷引发的各类诉讼案件有明显的上升趋势随着依法治国进程的不断深入和法治宣传的普及力度,民族自治地方的民族群众其法治意识也在不断增强,运用法律武器维护自身合法权益的意识不断增强,一些矛盾纠纷在不能得到及时化解的情况下就会提起诉讼,管中窥豹,由此及彼,这也是法院受案数逐年攀升的重要原因。比如,对一些村干部或其他村民侵犯了自身合法权益的行为,之前可能不会提起诉讼,但现在能积极寻求法律手段和法律帮助维护自身权益。

(四)矛盾纠纷化解难度大且持续时间长。民族自治地方矛盾纠纷有的根深蒂固,有的涉及面很广,往往因为个体获取经济利益不平衡和有关部门调处不公平、不及时,导致矛盾纠纷复杂化。引发矛盾纠纷的原因有体制、政策、观念等各方面因素,有时是多种因素交织在一起,比如合理要求和不合法方式交织在一起,或者多数人的合理诉求和少数人的无理取闹交织在一起,使纠纷更加复杂,解决难度加大。个别群众思想激进、性格偏执,加之文化水平较低、法律意识淡薄,不能合法合规地反映问题,有的诉求明显不合理。很多矛盾纠纷产生原因复杂,有的涉及到多个部门和领域,需要多个部门的密切配合才能得到解决。处理这种矛盾纠纷往往要花费大量的人力、物力、财力和时间,原本可能只涉及少数人利益,但在处理过程中影响面开始扩大,而且关联了大量不确定因素,从而增加矛盾纠纷调处的难度和时间跨度。

(五)矛盾纠纷化解能力不足。只有能力不足的干部,没有化解不了的矛盾纠纷。当前,民族自治地方矛盾纠纷化解的主体,有基层自治组织、调解组织、行政及司法等手段,首先就是自治组织调解,但由于自治组织的组成人员本身就具民族身份,个别情况可能存在带有民族偏见处理问题,加上普法工作可能并未真正实现全覆盖和达到深广度,现实中基层自治组织人员法律知识储备不足,法治意识相对淡薄,服务能力跟不上和宗族意识人治思维作祟等原因,导致调解效果不理想。加之相关调解组织人员、行政及司法工作人员素质能力跟不上,对民族关系状况评估不够、民族矛盾趋势分析不足、矛盾纠纷排查化解机制不健全或执行不到位等,故矛盾纠纷化解成效不理想。

二、民族自治地方检察机关矛盾纠纷化解现状

当前,民族自治地方检察机关主要是通过发挥四大检察职能参与或主导矛盾纠纷化解,鉴于民族自治地方的特殊性,有其局限性。

(一)刑事检察职能发挥化解矛盾纠纷。刑事手段打击是促进社会矛盾化解的重要手段,刑事手段在于打击违法犯罪,维护国家、集体和个人的合法权利不受侵害,维护安定的发展环境。司法机关深入开展扫黑除恶斗争,依法打击以缠访、闹访方式构成的违法犯罪,依法打击聚众斗殴、寻衅滋事等违法犯罪,彰显了法不能向不法让步,维护了安定团结的经济社会发展局面,促进了社会和谐稳定。一个案例胜过一打文件,通过案件的办理是引导群众知法、守法最好的指引。近年来,全国检察机关依法办理了一批有重要影响的案件,并发布了陈某正当防卫案、于海明正当防卫案等相关的指导性案例,高检院、省市院也相应的发布了相关典型案例,为法律统一正确适用和明晰是非善恶标准提供指引,取得良好的社会效果。民族自治地方矛盾纠纷形成的因素更加复杂,对普通群众来说,他们可能对自身行为的法律后果认识不够清楚,但却更加关心案件处理对自身的影响,一旦案件处理结果与其期望存在较大落差,个别人员就可能会采取一些极端的方式对抗司法机关,很多信访积案当事人性格比较偏执,认死理,诉求与实际情况不符,甚至有些是无理取闹,有很多是不合理不合法的诉求,导致信访案件长期得不到化解。因而,新时期,司法的公平正义和司法人员的释法说理工作显得尤为重要。检察机关坚持做优刑事检察,积极主动适应新时代人民群众对民主法治和公平正义的要求,完善民族自治地方案件的风险评估机制,力求将工作做到极致,将“案-件比”作为案件质量重要考评指标,减少当事人诉累,认真贯彻少捕慎诉慎押司法理念,积极适用认罪认罚从宽制度,做好释法说理,注重犯罪嫌疑人的教育感化,促进其真诚认罪、悔罪,为其息诉服判和积极参加教育改造,重返社会打好基础。履行好刑事检察工作职能,打击各种违法犯罪分子,让犯罪的人得到公正和应有的处理是检察机关的重要职责,确保案件实体公正、程序合法是化解社会矛盾的基础,打击犯罪是对受害者的保护,是明确是非标准的手段,是化解社会矛盾的重要基础和措施。

(二)民事行政检察监督方式化解。民法典颁布后,检察机关以实施民法典为契机,加大民法典的普法宣传力度和依法普法工作,促进各族群众法律意识提升。民族自治地区民事行政纠纷主要包含与政府部门的行政纠纷和群众之间的家庭婚姻关系纠纷、经济发展权利纠纷等,行政纠纷主要表现为不服相关政府部门的土地规划、道路规划、产业调整、农村建房规划等决定,对相关行政决定和经济发展措施不理解和不服从。化解民族自治地区的民事行政纠纷,要充分考虑民族文化差异、相关历史传承等因素,重在搭建平等对话协商的平台,重在提供民族群众表达意愿的渠道。检察机关经济融入民族自治地方民事纠纷和行政争议实质性化解工作,搭建检察与司法行政、信访、行政部门之间的信息共享和沟通交流平台,完善检法协作信息平台,深化无缝对接质效,拓宽案件来源渠道。强化民事行政检察监督,创新矛盾纠纷多元化化解模式,积极回应群众诉求,打造“检察+司法+信访+行政”复合化解模式,搭建多方平等对话平台,让当事人充分表达诉求意见,查实纠纷原委,增进各方理解,共同促进矛盾纠纷争议化解。

(三)公益诉讼促进化解。公益诉讼工作是检察机关参与国家治理的重要抓手,依法督促行政机关纠正其违法行使职权或者不行使职权的行为,加强对国家利益和社会公共利益的保护,是公益诉讼检察的主要职能。生态环境和资源保护、食品药品安全、未成年人保护、公民个人信息安全等问题是群众反应强烈、全社会普遍关心的重大民生和公益问题,也是容易引发矛盾纠纷的热点问题。检察机关聚焦群众关心的重点领域和问题,突出诉前程序监督实效,瞄准脱贫攻坚有关政策执行、环境污染、生态环境破坏、国有财产保护、国有土地使用权出让、烈士陵园保护等领域,针对县域内河流污染防治、企业违法排污、中小学学校周边食药品安全、出租汽车行业不按规定打卡、随意收费等问题,积极办理公益诉讼诉前程序案件,督促相关部门及责任单位主动履职,有效保护了社会公共利益。对发出检察建议后,怠于履行职责的行为,依法提起行政公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼,有效督促相关职能部门落实整改措施,消除安全隐患。扎实开展公益诉讼检察专项活动,重点围绕保障千家万户舌尖上的安全,校园周边“三无”食品问题整治,出租车收费乱象和非法营运专项整治,网吧和娱乐场所接纳未成年人进行消费问题整治等开展检察公益诉讼监督活动。公益诉讼检察工作的职能发挥,让人民群众真切感受到了检察机关和相关司法、行政机关的作为和担当,解决了大量的矛盾纠纷问题,为经济社会健康发展和保障群众安居乐业提供了良好的法治环境。

(四)控告申诉检察化解。控告申诉部门办理的刑事申诉案件、国家赔偿案件、信访案件等产生的原因,根源在于相关办案部门对案件事实认定有误、法律适用不当、司法不规范以及工作方法简单粗暴所导致,大量的纠纷产生于介入调处不及时、释法说理不充分,导致矛盾纠纷积小成多、积小成大,从而发生申诉、赔偿、非正常访、越级访、重复访。严格落实群众信访“件件有回复”,切实做到7日内程序回复、三个月内办理过程或结果答复的要求。贯彻党和国家政策,坚持“应救尽救”,为受到犯罪侵害的困难群众及时提供司法救助。加强院领导包案办理首次控告申诉案件工作,疑难复杂重大信访案件原则上由院领导包案办理,充分发挥领导干部包案办理的优势。加强检察听证应用,根据民族自治区域特点,采取恰当的听证方式,让信访群众充分表达意愿,促进矛盾纠纷实质性化解。做好监督纠错,抓好问题整改,促进制度机制完善,坚决整治司法不公和司法不规范问题,从源头上减少信访案件的发生。

三、民族自治地方矛盾纠纷多元化解的检察模式探索

笔者本文所指的民族自治地方矛盾纠纷多元化解的检察模式,是探索检察机关主导,联合各方协调联动,采取化解主体多元、化解途经多元、相关制度多元的方式,形成协作配合,有效衔接,综合施策,互为补充的矛盾纠纷解决体系。基于前述民族自治地方矛盾纠纷呈现出的特点以及民族自治地方检察机关化解矛盾纠纷方式手段的局限性,需要始终坚持以人民为中心,落实国家治理体系和治理能力现代化的重大部署,充分发挥好前述四大检察职能作用化解矛盾纠纷的基础上,适当拓展检察职能,不断创新化解方式方法,积极研究矛盾纠纷化解务实管用办法,探索构建民族自治地方矛盾纠纷多元化解检察模式。

(一)深化机制建设,强化部门协作形成合力通过建立完善民族自治地方检察机关与人民法院、公安、司法、信访、农业农村等部门的协作配合机制,民族自治地方检察机关可主导制定矛盾纠纷多元化排查化解方案、议事协调方案、信息共享机制、对联系的民族聚居村的帮扶联系政策、行政争议化解、与相关部门和律所的衔接机制、信访事项监督协作等联合化解机制,深化信息数据共享,及时发现矛盾纠纷或案源,通过制定精细化化解方案或审查相关材料,与相关部门深入交流统一共识,形成合力推进矛盾纠纷化解工作。同时,利用检察机关退休人员的办案经验及人生阅历丰富的特点,聘请退休院领导组建“余热”调解室,遇到有纠纷案件邀请参与调解。积极探索建立心理辅导干预机制,邀请民族干部、高校心理辅导专业人员参与到矛盾纠纷化解和信访案件中,通过心理疏导和干预,从而预防和减少极端案(事)件的发生。

(二)搭建平等对话平台,增进交流促进理解。矛盾纠纷实质性化解工作,旨在解决民族群众反映强烈的疑难愁盼问题,减轻群众诉累,切实增强人民群众的获得感、幸福感,是实实在在的“民心”工程。要坚持贯彻以人民为中心的司法理念,坚持法治思维和法治方式,切实转变工作理念,积极联动矛盾纠纷当事人及律师、司法及行政执法人员、知情人员和人民调解员,结合综治中心搭建对话平台,平等协商,增进各方理解和支持,共同促进矛盾纠纷实质性化解。同时,发挥好派驻村第一书记和联系点村级检察联络室作用,对村内发生的矛盾纠纷亲自参与第一时间积极组织调解,切实化解矛盾纠纷。

(三)加强检法互联互通,创新协作化解新平台。充分加强与人民法院的信息共享和联动,积极创造矛盾纠纷化解平台,通过证据交换、举证质证、检法双方释法说理、公开听证等措施,发挥司法机关的专业优势,探索司法职能发挥关口前移,达到合力化解矛盾纠纷的目标。建立矛盾纠纷共同发现和化解机制,比如利用微信群等新媒体的便捷功能,建立检察+法院+乡镇调处微信群,搭建“便民服务平台”,群成员涵盖检察院、法院、各乡镇政法委书记、综治办主任、司法所人员、联户长,凡有涉法涉诉相关信访的,第一时间介入矛盾纠纷调解。

(四)开展党建共建促共建共治共享。可采取检察机关党支部与少数民族特色(聚居)村寨的支部共建,检察机关党支部分别与少数民族特色村寨党支部共建,以建设民族团结示范村为目标,充分发挥民族自治村寨民族文化传统、宗教信仰、村规民约的积极作用,通过民族干警参与化解群体纠纷、家庭矛盾、地方矛盾等,采取共建调解小组、法治宣传、悬挂检察联系牌、共同开展党建活动、走访慰问等加强共建。同时,检察机关要积极融入民族团结示范建设,加强对民族特色企业、民族文化企业的法治宣传,加强民俗文化的检察保护,推介民族产品、服务民族文化,选派民族干警积极参加如彝族火把节、回族古尔邦节、苗族花山节等少数民族节日,加强联系帮扶的少数民族困难群众的帮扶,选配培养民族干部,打造有地方特色的民族自治地方矛盾纠纷化解模式。

(五)通过检察听证促进化解公正。对矛盾纠纷升级已进入诉讼程序的的案件,充分利用公开听证化解矛盾纠纷,以公开促公正,充分听取听证员及各方主体的意见建议,主动接受社会监督,切实提升化解工作透明度和公正性,让检察办案更加规范,案件处理结果更易被当事人及公众接受,切实回应当事人诉求,增强矛盾纠纷化解的公正性和说服力,充分彰显检察工作的亲和力和公信力。同时,注重调查核实和释法说理,秉持客观公正立场,聚焦检察职能作用发挥,注重以事实为基础、以依法为原则推动矛盾纠纷化解。在开展矛盾纠纷化解工作中充分发挥检察职能主动介入,在深入查清案件事实,辨明是非的基础上,明确各方法律责任,秉持客观公正、适度参与的原则,阐释法理,定分止争,有效推动矛盾纠纷得以实质性化解。

(六)坚持依法治理与源头治理相结合。比如行政检察工作在开展矛盾纠纷实质性化解中,发现行政机关怠于履行职责或不当履行职责的行为,灵活运用督促履职、检察建议等多种方式,推动司法权与行政权的良性互动。针对发现的社会治理方面的共性问题充分进行分析研判,查找问题根源,有针对性的建议行政职能部门加强社会治理,提升检察建议刚性,推动行政检察多元化监督格局的内涵式发展,有效助力行政机关系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,努力实现双赢、多赢、共赢局面,助推法治政府建设。

(七)探索控告申诉、行政检察职能的外延式发展。坚持监督与支持、纠错与解纷并重,依法有效探索控告申诉、行政检察工作的新思路新方法,在监督中调解、在调解中监督,推动新时代“枫桥经验”由诉讼监督向诉外延伸,努力把矛盾纠纷化解在基层、把问题解决在诉前,有效预防重大社会风险发生,在参与国家治理体系和治理能力现代化进程中服务政府工作大局,在促进社会和谐稳定中展现检察担当。

(八)加强司法救助助力矛盾纠纷有效化解。在开展矛盾纠纷化解工作中发现涉案当事人家庭条件贫困等特殊案件的,坚持能救尽救原则,救助数额小的、情况紧急的由检察机关调配经费及时予以救助,救助数额大的,加强向上级部门汇报争取上级资金支持,并主动加强与民政、教育、妇联、乡村振兴局等部门的联系对接,综合开展经济、医疗、低保、教育、就业等多元化救助。如协调低保、公益(工作)岗位、帮扶慰问、保险赔偿、慈善机构捐赠、农民工帮扶、残疾补助金、养老保险金、孤儿生活补助、减免医疗费、教育费用、建房补助、干警结对帮扶或捐赠,以及督促嫌疑人赔偿,其他帮助如办证就业联系等开展救助,并探索跨区域联合救助模式,有效防止贫困当事人因案返贫致贫增贫,积极稳妥有效助推矛盾纠纷实质性化解,减少群众诉累。

(九)加强法治服务和宣传覆盖。加强少数民族聚居区和少数民族特色村寨的检察保护,深入开展未成年人检察保护、法治副校长、法治音乐课全覆盖,开展古彝文字、古籍古典等的检察保护。将矛盾纠纷化解融入到普法宣传工作,深入推进“以案释法”“现身说法”,帮助少数民族基层农村培养“法律明白人”、人民调解员,在民族自治地方村支两委组织召开法治宣讲会、帮助建设法治文化广场(长廊),开展联户长和自治组织人员法律培训,并积极开展法治宣传,在民族自治地方实现普法宣传全覆盖,提升民族群众学法用法的自觉性、积极性。

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