论突发公共卫生事件中网络谣言的法律治理
摘 要：随着互联网的发展，新媒体的发展给网络信息的传播提供了平台，加快了信息传播的速度，公众可以通过新媒体了解信息和传播信息。但是其给信息传播带来便利的同时也给网络谣言的传播带来了很大的便利，特别是在新型冠状病毒肺炎疫情此类突发公共卫生事件爆发后，恐惧心理等会使网络谣言的滋生和传播愈发明显，对其有效的治理显得十分重要。网络谣言不仅会引发公众的恐慌，阻碍突发公共卫生事件的防控治理，而且如果处理不好会引发公众对国家机关的不信任，损害政府的公信力。在突发公共卫生事件中，细微的信息偏差很有可能带来无法预计的后果，甚至激化突发公共卫生事件。因此，笔者立足于我国国情，借鉴参考域外相关经验，从立法、执法和司法方面分析，同时整合社会力量，提出我国突发公共卫生事件下网络谣言的法律治理建议。
关键词：突发公共卫生事件、网络谣言、法律治理
谣言在我国法律上并没有明确的规定，但是有相关的规范。随着互联网的发展，我国法律法规陆续对网络谣言开始定，但是我国法律并没有对网络谣言明确定义。网络谣言可认定为：以互联网为载体，未经官方证实的侵害社会利益和公共利益消息，其特点是传播广、速度快、成本低、受众多、影响大、匿名性、非官方性、传播粘性强、具有一定的迷惑性和危害性。其改变了谣言口耳相传的传播途径，主要通过微信、微博、抖音等新媒体软件为传播载体。我国法律界定的谣言是指缺乏事实依据的虚假消息，网络谣言只是传播途径和方式转换网络平台，其本质和其他特点并没有脱离传统谣言。随着网络的发展，网民不断增加，我们的生活与互联网息息相关。网络的发展让越来越多的公众通过网络了解资讯、发表言论，但是互联网给我们带来便利的同时也带来了挑战，公众可以更便捷地发表言论，这就不可避免地滋生了许多网络谣言。《2019年网络谣言治理报告》指出，医疗健康、食品安全、社会科学三类是网络谣言的高发领域[]。
当前，我国各种社会关系稳定，但是由于突发公共卫生事件的突发性、不可控性和破坏性等特点，为网络谣言的诞生和传播营造了一定的环境，表现在新型冠状病毒肺炎疫情此类传染类疫情方面更是如此。新型冠状病毒肺炎疫情这一类的突发公共卫生事件爆发后，延长假期等一系列的防控举措使公众的娱乐时间更加充足，互联网和新媒体软件更是成为了打发时间的主要方式，这也为网络谣言的滋生和传播提供了更好的条件。微信群是疫情期间传播网络谣言的首要渠道，公众出于恐慌、焦虑和关心会将自己在网络上看到的信息第一时间分享给身边人，而这部分人收到信息后会抱有“宁信其有”的心态相信或再一次转发。一方面，突发公共卫生事件会导致网络谣言的发生；另一方面，网络谣言的传播又会给突发公共卫生事件的治理带来挑战。从心理学的角度统计分析，群体性的恐慌和焦虑会导致公众做出错误的行为。突发公共卫生事件爆发后，造谣者出于娱乐、诋毁、炒作等方式故意在网上捏造或夸大散布虚假消息。一些信息一旦多次被转发或评论出现在新媒体软件上，官方又没有及时给出权威消息，就会在传播过程中变化甚至扭曲形成网络谣言，信谣者多次接收到该信息就会抱有“宁信其有”的心理。传谣者出于对身边人的关心或者交流话题有意无意地将信息通过朋友圈、家庭群等方式转发给身边的亲人朋友。这就造成网络谣言无休止地传播，给社会带来危害。因此，新型冠状病毒肺炎疫情此类的突发公共卫生事件中诞生的网络谣言即与一般网络谣言有共性，又比一般谣言更典型和更具代表性，此时爆发的网络谣言多关系公众医疗健康更加引起公众关注，传播速度更快、受众人群更加广泛。
突发公共卫生事件中网络谣言一旦出现，误导公众认知，阻碍疫情防控和医疗救治工作，耗费社会资源，因此，运用法律治理突发公共卫生事件中网络谣言是紧迫和必要的。如果不严格规制此类谣言就会造成更多的谣言，为解决突发公共卫生事件带来更大的挑战。本文主要是从立法、执法、司法三个角度入手分析我国在突发公共卫生事件中治理谣言方面所采取的具体措施。同时注重发挥社会媒体的作用，实现突发公共卫生事件中网络谣言的治理。
一、突发公共卫生事件中网络谣言的法律治理的不足
我国对于网络谣言的法律治理不仅涵盖了刑事、民事、治安管理处罚法等法律，还制定了许多针对网络谣言的规章制度。虽然基本做到有法可依，但是其治理效果却没有达到理想效果。
（一）立法不足
为了有效地控制网络谣言，我国已经制定了一系列的法律法规进行规制，但是现有的法律法规仍然存在缺陷，特别是应对突发公共卫生事件中网络谣言的发酵，需要进一步地改进。
1.缺乏专门立法
我国网络谣言的治理的法律尚未完善，缺乏一部以谣言为核心的专业治理谣言的法律法规。我国现有的法律法规中涉及谣言的词汇有“虚假信息”、“不实信息”等，对网络谣言的认定和处理方式不够详细和具体。
2.法律规范有待完善
针对网络谣言的治理现有法律法规中，部门规章占据很大的比例，其法律效力和作用都不高。一是立法层次低。网络谣言的治理必定会涉及到《宪法》所保护的言论自由，效力低的规章无法约束效力高的法律。二是对于网络谣言和言论自由没有明确的区分，导致在实践中难以区分和界定言论自由和违法行为。三是部门规章的制定部门无执法权，导致这些部门规章没有威慑力，缺乏可操作性和独立性。四是部门规章制度的制定部门多，且制定范围多根据自己部门的业务需求而制定，更多起到引导和教育的作用，缺乏强制力和各部门之间的协同性。
我国《刑法》针对网络谣言的罪名包括煽动颠覆国家政权罪、编造、故意传播虚假信息罪等10种，这几种罪名看起来涵盖了网络谣言对个人、社会和国家带来损害时的处罚。但是，根据《刑法》的罪行法定和罪责刑相适应原则，这些罪名只要不满足其中某项构成要件《刑法》就很难对其进行处罚，而多数情况下依照《治安管理处罚法》给予拘留或罚款。由于突发公共卫生事件下公众焦虑的心理状况和网络谣言的传播快速，其危害是比较大的。一方面，从处罚方面来看，我国造谣和传谣的处罚成本较低，这会导致罪与罚失去平衡。另一方面，在执法实践中，难以认定刑事法律责任和行政法律责任。
3.缺乏权利制约和权利救济机制
目前，我国很多互联网的法律法规中主要是针对公民的行为进行规制，却很少有针对行政机关的行为进行规制。一旦行政机关在执法过程中违法行使职权，对其的处罚依据也是寥寥无几的。权利和义务设置的不平等难免会使行政机关在行使行政权时出现权力滥用的情况，最终导致公众的合法言论权难以得到保障。同样，救济制度的缺失也会使得公众在表达言论受到不当限制时，很难通过法律获得相应的救济和补偿。
（二）执法不足
1.执法部门职能既有重叠又缺乏协同治理
互联网的普及和新媒体软件的增多，公众更容易在网络上发表言论，这也助长了网络谣言的生成和传播，特别是在新型冠状病毒肺炎疫情这类的突发公共卫生事件下，网络谣言传播速度更快、受众面更广。在此环境下，公安部门、国家安全部门等职能部门都有执法权，这些部门多从自己部门的职责进行执法活动。一方面可能会造成执法重叠的情况；另一方面也可能导致互相推卸责任，缺乏协同治理的情况。这样，同样的行为可能会遭到不同部门的行政处罚，而且不同部门的处罚标准不一致，损害法律和执法部门的权威性。
2.信息公开不及时
突发公共卫生事件下，公众的心情更加焦虑和恐慌，这种情况下更加容易轻信和传播网络谣言。例如：新型冠状病毒肺炎疫情期间，“母猪开口讲话，吃鸡蛋能够防控疫情”在抖音、朋友圈等媒体上传播，短短几个小时引发了“全民吃鸡蛋”的热潮。除此之外，甚至一些有一定权威性的媒体为了提高阅读量故意通过模糊的语言描述发布一些带有歧义报道。我国虽然每天通过官方媒体报道疫情防控的相关信息，但是网络谣言传播的快速性仍然导致了大量疫情防控的网络谣言在互联网传播。我国通过中国互联网平台辟谣，但是并没有设置专门的平台或者部门随时解答网民们的疑惑。相关政府部门往往在网络谣言已经传播发酵到一定程度时才对该事件进行回应，存在很明显的滞后性。
3.网络实名制落实不到位
《互联网用户账号名称管理规定 》第5条规定：互联网信息服务提供者应当按照“后台实名、前台自愿”的原则，要求互联网信息服务使用者通过真实身份信息认证后注册账号。这一规定实际上就是“注册实名”、“使用匿名”的要求。网络实名制的落实不到位直接加大了网络谣言治理的难度。
4.执法机关对网络谣言的重视程度不足，应对能力低
新型冠状病毒疫情此类突发公共卫生事件爆发后，很多执法部门把大部分精力放在疫情防控上而缺乏对网络谣言管理危机，甚至于并没有认识到网络谣言的危害性和网络谣言在突发公共卫生事件中更为严重的破坏性。由于执法机关对突发公共卫生事件中网络谣言的重视不够，缺乏对网络谣言的敏感性，这样一来不仅不能及时地治理网络谣言，甚至很难发现网络谣言。往往要等到网络谣言广泛传播造成巨大的危害才会着手管理。除此之外，我国执法机关对网络谣言的应对能力低。突发公共卫生事件爆发后，新闻发言人、相关政务媒体平台（微信公众号、微博等）运营者是正面回应网络谣言的第一渠道。从新闻发言人的角度分析，新闻发言人往往通过报纸和电视等途径回应网络谣言，这样的方式相对突发公共卫生事件下网络谣言的飞速传播来说速度太慢。而且由于往往新闻发言人的发言稿都是要提前撰写反复确认细节，如果快速做出回应的话就可能带来不权威的答案。从关政务自媒体平台（微信公众号、微博等）运营者的角度分析，一方面从事运营工作的工作人员多为技术人员，对于网络谣言的鉴别力较低而且也没有决定权，不能快速地对网络谣言进行解答；另一方面政务媒体平台粉丝数量太少、影响力不够，甚至会发送一些未经证实的消息导致其可信度不高。
（三）司法不足
司法缺乏法律依据，处罚存在随意化。由于我国对突发公共卫生事件中网络谣言治理的立法不足，所以导致在司法机关处理此类案件时，缺乏法律依据，处罚存在随意化。网络谣言一定程度上包括宪法所保护的言论自由权，所以司法机关在裁量个案时必须注重言论自由的保护，不能侵害公民的自由言论权。
二、域外网络谣言治理的经验借鉴
全球化的时代，每个国家都面临着网络谣言的治理问题。国外一些发达国家互联网比我国起步早，在长期的发展中必然积累了很多可以借鉴的经验，我们必须结合我国国情，引入他国有效的治理方法。
（一）美国
美国是世界互联网的起源地，同时也是一个对言论自由高度重视的国家，互联网的发展给美国带来便利的同时，也在一定程度上带来了危害。
1.联邦及各州立法完备，明确化罪名
为了规制网络谣言，约束网络上造谣传谣的行为，美国联邦和各州政府先后制定了《计算机安全法》、《电脑犯罪法》、《联邦禁止利用电脑犯罪法》等130多部法律法规。这些法律法规将网络犯罪行为严格规定，将网络谣言犯罪明确化。
2.行政部门权责分明，执行能力强
为了有效地规制网络谣言，美国设置执行局，执行局主要负责接收公众举报网络谣言，让公众有途径维护权益。除此之外，美国国防部还组建了专门的网络媒体战队，对网络言论进行24小时的监控，这一方式有利于及时发现网络谣言。
（二）英国
1.完备的网络谣言立法
英国制定了完备的法律来规制网络谣言，合理把握了侵权和犯罪的界限，区分网络谣言的不同性质及其相应的法律责任，科学规制网络谣言。《调查管理法》、《计算机滥用法》、《信息自由法》、《公共自由法》、《诽谤法》等法律从不同的角度对网络谣言进行规制，同时有效保护公民言论权。
例如：在民事法律制度方面：随着互联网的发展，英国多次修改《诽谤法》。1952年英国《诽谤法》发布实施，将谣言对当事人的侵权行为诽谤行为加以规制。由于互联网的兴起，1996年英国针对互联网上的诽谤行为修订了《诽谤法》，该法规定只要行为人未尽注意义务进行不实言论传播就构成诽谤侵权行为。2003年《诽谤法》更加完善，该法不仅保护名誉权还保护公民的言论自由权利，被告拥有抗辩的权利，而且在此类案件中法律规定败诉方必须赔偿经济损失和在公共媒体刊登判决书。在刑事法律方面，《公共秩序法》、《通信法》、《反恐怖法》等法律都有相关规定进行规制。
2.行业自律和政府监管并行
英国在治理模式上采用行业自律和政府监管并行的方式，即先由互联网行业对相关信息过滤，政府再对与社会发展有影响的重要信息进行主动监管。1996年英国成立了“网络监督基金会”（IWF）鼓励网络从业者自律。IWF开通网络热线鼓励公民参与投诉、制定落实《行业规则》推动网络服务商自律、鼓励服务商对网络内容分级过滤、通过网络咨询和普法宣传进行安全教育。除此之外，政府部门对网络数据的监管十分严密，及时主动的公开相关信息。政府部门还鼓励不同职业、专业知识的公民参与公民咨询局对公民提供咨询建议。
（三）德国
1.网络立法与普通立法相结合
德国是世界上第一个发布网络成文法的国家，为了推进互联网的有序发展，德国于1997年制定了《信息与通信服务法》（ICSA，又称《多媒体法》），这是欧洲第一个对网络内容全面规制的立法，该法加强了对非法内容传播的责任、设定网络警察监控网络内容、将网络上制作和传播对儿童有害言论的行为认定为犯罪。截止目前，德国不仅运用普通法对网络谣言进行规制，还出台了一系列对互联网进行规制的法律。一方面，宪法对网络言论直接保护；另一方面《多媒体法》对网络言论自由进行具体化。除此之外，在《刑法典》、《民法典》、《信息自由法》、《电子服务法》等法律都有对网络谣言的规制。
2.言论自由采取相对保障方式
德国是一个更加注意公共利益保护的国家，对言论自由的保障采取相对保障的方式，允许普通法对宪法权利进行规制。德国《基本法》规定所有权利要受到一般法律的限制。
三、突发公共卫生事件中网络谣言的法律治理建议
网络谣言并非都会带来消极的影响，但在突发公共卫生事件中，细微的信息偏差很有可能带来无法预计的后果，甚至激化突发公共卫生事件。行为的性质取决于具体特定的背景，某些言论在平时可能并不会造成损害，但是当一个国家处于战争状态或者政权动荡时期，这些言论可能会产生“蝴蝶效应”，将政府推向一个风雨飘摇的位置,妨碍政府的行政行为[]。新型冠状病毒肺炎疫情这类突发公共卫生事件与公众的生命安全息息相关，在这种背景下，网络谣言的危害性更加突出。本章立足于我国国情，借鉴参考域外相关经验，从立法、执法和司法方面分析，同时整合社会力量，提出我国突发公共卫生事件下网络谣言的法律治理建议。
（一）立法层面：完善相关立法
通过对域外举措的研究发现，加强立法对网络进行治理是每个国家要做的首要任务。
1.健全法律法规体系
随着互联网的发展，越来越多的网络谣言给国家、社会和个人带来了危害。突发公共卫生事件下，对网络空间的净化要求更加严格。现阶段我国没有专门针对网络谣言的国家层面的立法，缺乏权威性。我国严格吸收他国的经验，建立健全法律法规体系，出台相应的政策去管控网络谣言的发展。针对我国现行的规章制度无权威性和部门法制定狭隘的缺陷，在现行法律法规的基础上进一步完善。主要遵循修订现行法规不适应之处，逐步建立完善的基本法为核心，以《刑法》等法律法规为辅助，形成完整的部门法律体系，整合网络规制的相关法律法规。
2.完善相关法律规定
我国现阶段的立法并未对网络谣言进行准确的解释，多以“虚假信息”、“造谣”等词来代替。针对网络谣言制定专门立法，从法律层面界定网络谣言，明确网络谣言和一般言论的区别，既要保护公民的基本言论权，又要有效的规制网络谣言。在维护网络安全的过程中，明确对相关网络用语的规范和标准，有效界定网络谣言，不允许网络谣言钻法律的漏洞，不断完善相应的法律法规，结合实际制定和完善相关的法律法规，既要有效治理网络谣言，又要审慎公民的言论自由权。
除此之外，我国法律追责标准不明确，多以“情节严重”“情节恶劣”等词为追责标准。治理网络谣言亦是如此，应该进一步完善网络网络谣言的追责标准，细化追责标准，增强其适用性。
3.健全权利制约和权利救济机制
没有救济的权利就是没有保障的权利。国家机关特别是行政机关制定了许多规范来规制网络谣言，但是对于网络服务商和网络使用者却没有一套权利救济的规范。这样的制度意味着行政机关有权利有依据使用行政权利规制网络活动，限制网络服务商和网络使用者表达言论的权利，但是却没有一套规范去限制行政机关的不当执法行为，导致公民的言论自由权不能得到有力的保障。因此要想进一步保障网络空间的良好运行，规制网络谣言的危害和保障公民的言论自由权，就必须建立一套合理的权利制约和权利救济机制。针对此情况，笔者建议一方面在突发公共卫生事件爆发后设置一个独立的审查机关对行政机关的执法权进行监督，该审查机关在行政级别上高于普通的行政机关，人员由各行政机关临时抽调优秀人才临时担任审查机关执法工作人员，这样既保证了审查机关对各行政机关基本工作的了解，又方便审查机关与各行政机关、各行政机关之间的沟通协调，提高工作效率。另一方面，应该进一步地完善政府责任制度、行政复议诉讼制度、国家赔偿制度等监督救济体系，让公民权益受损时有途径申诉、有制度保障，保障公民的合法权益，营造一个和谐的社会主义法治社会。在立法方面完善相关权利制约和权利救济的法律法规，在执法方面设立独立的审查机构加强对行政机关的监督，在司法方面加强司法独立和司法公正等制度的设置。
（二）执法层面：完善治理实施机制
1.明确各执法部门的职能，增强协同执法
我国目前针对网络谣言规制多是部门规章，这些部门规章多是从自己部门出发。网络谣言的治理涉及新闻部门、公安部门等部门，明确各部门职能的同时，增强协同执法。要想处理好突发公共卫生事件中的网络谣言，各部门必须协同执法。比如新闻部门监测到不当言论要及时联系技术部门对该言论进行处理，技术部门要及时联系公安部门查处该言论，公安部门要将处理结果及时反馈新闻媒体，新闻媒体及时向公众反馈该话题的来龙去脉......相关执法机关如果在平时工作中就建立好彼此联动、密切配合的机制，了解不同部门的职责范围，一旦突发公共卫生事件爆发后就能默契配合，协同执法。
2.统一专门辟谣途径，及时通过可靠媒体公开信息
突发公共卫生事件爆发后，由网信部牵头从各行政机关抽调优秀人才成立专门部门，打造专门平台，统一辟谣，增强政府公信力的同时提高信息公开速度。加强对中国互联网辟谣平台的宣传，充分利用地方专门部门随时解答网民们的疑惑。除此之外，突发公共卫生事件下，很多媒体为了吸引平台关注度和增加曝光量，往往会在标题或一些内容上使用模糊性的文字，这就给公众引发了公众的好奇心，越发对该话题好奇，就为网络谣言的传播提供了便利条件。媒体是提供可靠消息的有力途径，公众往往对其有一定的信赖感，所以我们在突发公共卫生事件爆发后，要更加重视媒体的作用，强化媒体的责任感。各行政机关要建立可靠的宣传平台，通过官方平台发布一手辟谣信息；充分利用地方媒体平台转发官方平台辟谣信息，打通辟谣信息的传播途径和传播速率。除此之外，政府部门要及时借助可靠的媒体及时公开公共卫生事件的发展情况和国家的一些防控措施，消除公众的焦虑感。
3.加强网络警察的职责，落实推进网络实名制
我国网络实名制还处于起步阶段，还没有系统的规定、监管和惩处。在突发公共卫生事件下，我国应该根据事态给公众带来的焦虑感，增强执法。笔者认为从源头上遏制突发公共卫生事件中的网络谣言是十分必要的。一方面落实推进网络实名制，针对性差异化网络实名制。由于突发公共卫生事件的特殊性，在突发公共卫生事件爆发期间，推进“后台实名、前台实名”的制度，特殊情况下讲公共利益适当地优于个人言论自由。另一方面，加强网络警察的职责，对不当言论及时发现及时处理是很必要的方式，在不当言论发出时及时遏制避免传播，当不当言论已经传播发展成为网络谣言带来损害时及时处理。
4.重视突发公共卫生事件中的网络言论
在突发公共卫生事件爆发后，政府部门是公众最信赖的权利机关，所以当网络谣言爆发后，政府能否在第一时间发布权威消息就十分重要。但此时，政府部门往往将重心放在对突发公共卫生事件的防控和公众的身体健康上，往往会忽视公众的心理变化。往往就是心理恐慌导致网络谣言的进一步恶化，最终给突发公共卫生事件的防控带来更大的挑战。所以政府要高度重视突发公共卫生事件中的网络言论，第一时间通过官方渠道公布可靠消息，避免公众陷入更大的恐慌和焦虑。
5.设置网络监测部门，信息过滤审查警告
网络技术有利也有弊，给我们的生活带来了很大便利的同时也带来了一些危害。既然网络谣言来源于网络，那就让它在萌芽状态被扼杀。设置有网络技术的网络监测部门，通过网络技术跟踪网络消息，做出警示，及时反馈。通过网络技术监测网络言论中的敏感词汇，准确定位该敏感词汇的出处和转发情况。一方面可以及时屏蔽已经定位为网络谣言的不当言论，防止进一步扩散；另一方面，可以及时对该网络谣言进行监管，对言论发出者和转发者的处理提供便利条件。设置网络监测部门应用技术进行监管不仅可以减少人力成本，而且可以提高执法的准确性和及时性。
(三）司法层面：审慎追责的界限
由于我国立法上的缺陷，导致我国司法过程中存在处罚随意化的情况。
1.突发公共卫生事件下适当提高网络谣言的法定刑
我国《刑法》规定关于谣言的罪名有十种，笔者认为针对某些特别严重的犯罪情形可以适当提高法定刑。比如第291条规定：编造虚假的险情、疫情、灾情、警情，在信息网络或者其他媒体上传播，或者明知是上述虚假信息，故意在信息网络或者其他媒体上传播，严重扰乱社会秩序的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制；造成严重后果的，处三年以上七年以下有期徒刑[]。突发公共卫生事件下，党和政府应该把公共利益放在第一位，对突发公共卫生事件下带来巨大危害的网络谣言适当地提高法定刑，防止特殊时期由于造谣传谣带来社会混乱，引发公众的不安情绪，影响社会安定，加大国家对突发公共卫生事件的防控难度。
2.保护言论自由，维护公共利益
我国宪法保护言论自由，但是如果过度地保护言论自由，无法对网络谣言进行规制，特别是在突发公共卫生事件下，网络谣言会影响突发公共卫生事件的防控，增加防控成本。这就要求司法机关在处理此类案件时把握“度”，过度地强调言论自由必然会导致泛滥；但是如果过度地规制网络言论会导致公民不敢参与社会话题讨论，导致国家没有渠道了解社情民意。笔者认为在对网络谣言进行治理的时候要遵循以下几点：第一，充分保障公民的言论自由；第二，公民所发表的言论不能损害公共利益、社会利益和个人利益；第三，在司法判案时，要对个案进行分析。在突发公共卫生事件下，适当地借鉴德国对网络言论自由的保护制度，偏重于维护公共利益。
在突发公共卫生事件下爆发网络谣言，无疑是雪上加霜，使得突发公共卫生事件的防控更加困难。突发公共卫生事件的爆发引发公众内心焦虑，使得网络谣言的传播更加快速。一个完整的法律治理能够有效地预防和治理网络谣言，促进突发公共卫生事件有效防控。本文立法、执法和司法上分析我国在突发公共卫生事件中网络谣言的治理现状和不足，借鉴域外经验，结合我国实际提出了参考性法律治理建议。
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